EU-Regulierung der Nachhaltigkeit: Ambitionierte Zukunftslösung oder anankastische Zwangsstörung?

„Nachhaltigkeit“ war lange Zeit Gegenstand von politischen und ökonomischen Diskussionen. Spätestens mit der EU-Regulierung auf diesem Gebiet wird dieser schillernde Begriff aber zwingend auch juristisch aufgeladen. Relevant wird dieses EU-Recht über die Compliance-Funktion nicht nur bei Versicherern; es wird vielmehr auch jeden „Finanzberater“ i.S. des Art. 2 Nr. 11 lit. a) TransparenzVO, also jeden „Versicherungsvermittler, der eine Versicherungsberatung für IBIP erbringt“, treffen.  

Wenn die BaFin lange Erklärungen, Tabellen und Fachartikel schaltet und wenn sich sogar der BVK-Präsident herausgefordert fühlt, die EU wegen des entstandenen organisatorischen Mehraufwandes zu kritisieren, wird deutlich, dass tiefgreifende Veränderungen vor sich gehen. Was ist geschehen? Nach der Verabschiedung des „globalen Rahmens zur nachhaltigen Entwicklung“ von der Generalversammlung der Vereinten Nationen vom 25.9.2015 („Agenda 2030“) und nach dem Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen von Paris („Pariser Abkommen“), das am 05.10.2016 von der EU genehmigt wurde und das u.a. dazu führen soll, die Erderwärmung auf deutlich weniger als 2°C zu begrenzen, begann die EU, die Nachhaltigkeitsregulierung in Gang zu setzen.

Im Frühjahr 2018 wurde der Aktionsplan „Finanzierung nachhaltigen Wachstums“ vorgelegt. Dieser Aktionsplan verfolgt insbesondere drei Ziele.

Er soll:

Wegen der „katastrophalen und unvorhersehbaren Folgen des Klimawandels und der Ressourcenverknappung“ war für die Kommission dringendes Handeln geboten. Bei diesen Maßnahmen kommt dem Finanzsektor nach Einschätzung der Kommission nun eine „Schlüsselrolle“ zu. Dies deshalb, da Europa derzeit jedes Jahr (sic!) einen Investitionsrückstand in Höhe von ca. € 180 Mrd. aufholen muss, um die selbst gesteckten EU-Klima- und Energieziele bis 2030 verwirklichen zu können.

Die Finanzwirtschaft – und damit auch die von der Regulierung betroffenen Versicherer und Finanzberater – soll für die kritische Investitionsmasse sorgen, die notwendig ist, um diese Lücke für den Übergang zu einer nachhaltigeren Wirtschaft (irgendwie) zu schließen. „Damit privates Kapital in nachhaltigere Investitionen umgelenkt werden kann, muss das Finanzsystem umfassend umgestaltet werden“, heipt es im Aktionsplan.

Es ist hier weder Ort noch Platz, die initiierten EU-Verordnungen im Einzelnen zu repetieren. Es muss jedoch an dieser Stelle – seitens einer Kanzlei, die sich darauf verschrieben hat, das Versicherungsvertriebsrecht als ihre Kernkompetenz zu begreifen – klargestellt werden dürfen, dass die Rechtsakte der EU keine bloße unionsrechtliche Wirtschaftsaufsicht mehr darstellen. Was bereits mit den ersten drei Verordnungen auf den Weg gebracht wurde, ist vielmehr supranationale Wirtschaftslenkung zur Erreichung eines politischen Ziels.

Die Maßnahmen werden massive Auswirkungen auf die Finanzwirtschaft und somit zugleich auf den Versicherungssektor haben. Es droht eine Regulierungs-Hypertrophie. Ist erst einmal ein neues Ziel formuliert, ist der Ehrgeiz zu nahezu lückenlosen, detailversessenen Einzelvorgaben der EU-Bürokratie mit Schrecknis absehbar. Dabei besteht zugleich die erhebliche Gefahr eines Demokratiedefizits, da sich der europäische und der nationale Gesetzgeber vermehrt auf die Einschätzungen sog. „Experten“ stützt, die über keinerlei demokratische Legitimation verfügen.  

Mit anderen Worten: Ein großes (globales) Ziel trifft auf eine EU-Kommission, die unter anankastischer Zwangsstörung mit Hang zu manischer Kleinteiligkeit leidet. Der Vergleich zu Meteorologen, die auf Satellitenbildschirmen das Aufkommen eines Supersturmes mitverfolgen, stellt hier keineswegs eine Übertreibung dar.  

Darf die EU das? Rechtsgrundlage für den Entwurf der Transparenzverordnung der Kommission ist ausweislich des Präambeltextes Art. 114 AEUV. Danach kann der Unionsgesetzgeber mit dem Ziel der Errichtung und des Funktionierens des Binnenmarktes Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten erlassen. Auf Grundlage der zentralen Angleichungskompetenz für den Binnenmarkt wurden etwa 2011 die europäischen Aufsichtsbehörden für den Banken-, Versicherung- und Wertpapiersektor errichtet.

Die Rechtsangleichung ist jedoch funktional zu verstehen und ist nach dem EuGH darauf gerichtet, die sich aus der Unterschiedlichkeit nationaler Vorschriften „ergebenden Hindernisse aller Art zu mildern”. Die Neubegründung- bzw. Neuausrichtung von Wirtschaftsordnungen kann kaum darunter verstanden werden. Selbst die Neubegründung hoheitlicher Zuständigkeiten soll nur ausnahmsweise auf Art. 114 AEUV gestützt werden können, wenn dadurch ein erheblicher Mehrwert für das Binnenmarktziel zu erwarten ist. Selbst wenn EU-Vorgaben für die Geldbeschaffung im Rahmen ideologisch-motivierter Nachhaltigkeitsziele förderlich sein sollten, kann die Rechtsangleichungskompetenz aus Art. 114 AEUV erkennbar keine tragfähige Ermächtigungsgrundlage für die Übertragung derart umfassender Kompetenzen sein.

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Denn die Kompetenzverlagerung geht weit über das Ziel der Gewährleistung einheitlicher Aufsichtsstandards hinaus. Sie hat nicht weniger als die Gesamtneuausrichtung der EU-Wirtschaft zum Ziel. Die betroffenen Versicherer und Finanzberater werden für politische Zwecke instrumentalisiert und es werden erhebliche Lasten am Ende für die VN („Endanleger“) generiert. Außerdem führt die Nachhaltigkeitsregulierung ausschließlich zu einer „europäischen Insellösung“.

Der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung aus Art. 3 Abs. 6 und Art. 5 Abs. 1 EUV spricht ebenfalls gegen die Ausweitung von Kompetenznormen. Denn durch diesen Grundsatz werden einem allzu weitreichenden Geltungsanspruch der Unionsziele gegenüber mitgliedstaatlicher Souveränität Grenzen gesetzt.  

Schließlich soll Art. 352 AEUV als sogenanntes Vertragsabrundungskompetenz eine vertragsimmanente Fortentwicklung des Unionsrechts „unterhalb” der förmlichen Vertragsänderung ermöglichen. Der Norm kommt eine Kompetenzergänzungsfunktion zu. Sie erstreckt sich auf die Verwirklichung sämtlicher Ziele der Verträge. Gerade dieser weite Anwendungsbereich erfordert es, die Vertragsabrundungskompetenz nicht zu einer „Blankettermächtigung” auszuweiten. Die Verwirklichung der Unionsziele etwa i.S.d. Art. 3 EUV unter Zuhilfenahme von Art. 352 AEUV kann nur vertragsimmanente Kompetenzwahrnehmung, nicht jedoch Kompetenzausdehnung bedeuten, wie sie hier aber exzessiv ausgeübt werden soll.

Die Übertragung „besonderer Aufgaben” nach Art. 127 Abs. 6 AEUV kann allenfalls untergeordnete und sachlich begrenzte Aufsichtsaufgaben umfassen. Auch ein Rückgriff auf Art. 352 AEUV ist damit ausgeschlossen. Die Inanspruchnahme des Art. 352 AEUV setzte im Übrigen ebenso wie eine Vertragsänderung ein formelles Gesetz nach Art. 23 Abs. 1 GG voraus.

In den Staaten Europas ist eine Entwicklung weg von der Gefahrenabwehr hin zur Prävention von Risiken seit langem bekannt.  Im Selbstverständnis des Rechtsstaats dominiert die Idee der Gefahrenabwehr. Anlass staatlicher Intervention sind punktuelle Störungen. Es gilt die Trias: Gefahr, Verursachungszusammenhang und Zurechnung. Der Staat gibt nur Rahmen vor und garantiert dem Einzelnen Abwehrrechte zum Erhalt seiner persönlichen Autonomie. Demgegenüber bedeutete bereits der Sozialstaat eine Materialisierung des Rechts. Nicht allein die Bewahrung einer sozialen Ordnung, sondern ihre Gestaltung und Veränderung stehen im Vordergrund. Die Entscheidungskoordinaten des Sozialstaates sind nicht mehr punktuell, sondern gruppenbezogen und flächendeckend.    

Unter dem Eindruck neuer Risiken findet nun mit dem Präventionsstaat eine weitere Ausdehnung der Staatsaufgaben statt. Die Risiken der Moderne können nicht mehr auf der Basis einer „objektiven Gefährdungsgrundlage“ erfasst werden.  

Umweltverschmutzung ist die Nebenfolge nicht nur erlaubten, sondern oft sogar erwünschten Verhaltens. Objekt präventiver Staatstätigkeit ist damit potentiell jedes Verhalten und jedermann ist nominell „verdächtig“. Es versagen aber die staatlichen Instrumente der Repression und Restitution immer dort, wo der „Täter“ oder die Kausalitäten nicht mehr eindeutig feststellbar sind oder die Schäden ein Ausmaß erreichen, dass sich monetärer Kompensation entzieht.  

Mit anderen Worten: Die EU will die anwachsende, spätindustriellen Gesellschaften immanente asymmetrische Komplexität durch (rechtsgrundlose) Verordnungen „managen“. Das Urteil steht jetzt schon felsenfest: gescheitert!  

Die Frage wird nur sein, wer den Preis für die bürokratische Konfetti-Show zahlt.

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